문화재 보호 등 개발 제한지역 용적을 매도 가능
용적거래의 가치 산정, 법적 제도화 등 마련해야
[서울=뉴스핌] 송현도 기자 = 올해 하반기부터 풍납토성, 북촌 한옥마을 등 개발이 제한된 지역에서 용적률 매도가 허용될 전망이다. 이를 매입할 경우 용적률 3000%가 넘는 초고밀도 개발이 가능해진다.
서울시는 성공적인 제도 도입을 위해 양도·양수 지역의 선정 및 운영 기준을 구체화해 나갈 계획이다. 용적거래의 가치 산정 방법, 채권인 용적률의 법적 제도 마련 등도 검토 대상이다.
◆'풍납토성·북촌' 152만㎡ 규제 지역 용적, 강남 등 주요 도심에
25일 서울시는 서울시청 서소문청사에서 '2025 도시공간정책 콘퍼런스'를 열고 용적이양제의 도입 방안을 논의했다. 김세신 서울시 도시계획 상임기획과장은 "풍납토성 등 역사문화유산 보호 지역과 김포 서울공항 인근 등 규제 철폐가 어려운 지역이 존재할 수밖에 없다"며 "이들 지역 주민들의 재산권 행사와 상대적 박탈감을 해소하는 방안으로 서울형 용적이양제를 제안한다"고 말했다.
용적이양제는 문화재 보호 등의 이유로 활용하지 못하는 용적을 개발 여력이 있는 지역으로 이전할 수 있도록 하는 제도다. 해외에서는 뉴욕과 도쿄가 대표적인 사례로 꼽힌다.
뉴욕의 원 밴더빌트(One Vanderbilt) 빌딩은 그랜드센트럴 터미널의 공중권을 매입해 용적률 3000%를 적용받아 건설됐다. 도쿄 역시 도쿄역의 미사용 용적률 700%를 주변 6개 빌딩으로 이전해 활용했다.
서울에서도 이 제도가 활성화되면 풍납토성, 북촌 한옥마을, 경복궁 주변, 공항 주변 등에서 용적률 거래가 활발해질 것으로 예상된다.
현재 서울시 내 규제 지역의 연면적은 약 152만㎡에 이른다. ▲문화유산 보호 지역(52만4000㎡) ▲장애물표면 제한구역(78만6000㎡) ▲풍납토성(21만1000㎡) 등이 주요 대상이다. 서울시는 이들 지역의 보존과 도시 기능의 효율적 재배치를 동시에 달성하는 것을 목표로 하고 있다.
김 기획과장은 "용적이양제는 중복 규제로 인한 재산상의 손실을 최소화하면서 개발이 필요한 지역의 성장을 촉진하는 효과가 있다"며 "결과적으로 선택과 집중을 통한 도시 공간의 혁신적 배분이 가능해질 것"이라고 설명했다.
◆ 양도·양수 지역의 선정, 용적 가치 산정 기준 마련 필요
성공적인 도입을 위해서는 양도·양수 지역의 선정 및 운영 기준 마련이 필요하다. 남진 서울시립대 교수는 "양도 지역은 보존 필요성이 크고, 용적률을 충분히 활용하지 못하는 지역이어야 한다"며 "풍납토성, 북촌, 남대문 등은 규제 완화가 어려운 곳이므로 유력한 대상이 될 것"이라고 말했다.
양수 지역은 개발 수요가 크거나 중심지 육성 정책이 필요한 지역이 될 전망이다. 남 교수는 "서울의 3도심, 7개의 광역 중심, 12개의 지역 중심은 용적이양제 적용 가치가 높다"고 분석했다.
용적거래의 가치를 산정하는 기준도 마련돼야 한다. 남 교수는 "매년 국토교통부가 발표하는 개별공시지가가 거래 기준이 될 것"이라고 설명했다. 예를 들어 연면적 4000㎡인 양도 지역의 개별공시지가가 ㎡당 500만 원이고, 양수 지역이 ㎡당 1000만원이라면, 양수 지역은 교환 비율에 따라 2000㎡의 용적을 받을 수 있게 된다.
이와 함께 양도 지역의 미실현 용적가치를 평가하는 표준 산식 마련도 필요하다는 의견이 나왔다. 남 교수는 "단위 용적당 가치 산정을 위한 표준 산식을 마련해야 한다"고 강조했다.
◆ "용적률 물권 아닌 채권" 법적 제도 마련도 필수
용적이양제의 법적 제도 마련도 필수적이다. 한국에서는 1970년대 후반부터 용적이양제 도입이 논의됐으나, 권리 관계를 둘러싼 법적 논란으로 좌초된 바 있다. 미국의 TDR(개발권양도제)은 개발권을 매매하는 방식이지만, 한국의 민법상 소유권을 별도로 분리하기 어렵다는 지적이 제기됐다.
이에 '결합개발' 또는 '결합건축' 등 유사한 개념이 도입됐으나, 다중 규제를 받는 지역에는 적용이 어렵다는 한계가 있었다.
김지엽 성균관대 건축학과 교수는 "용적이양제는 소유권이 아닌 채권 개념으로 접근해야 한다"며 "지자체가 도시관리계획 변경을 통해 용적률을 조정할 권한을 갖고 있는 만큼, 공공기여 방식과 유사한 개념으로 정리할 필요가 있다"고 설명했다.
법적 상한 용적률 초과 문제도 쟁점이다. 현행 국토계획법은 용도지역별 용적률 상한을 설정하고 있으며, 일부 예외적인 경우에 한해 도시계획위원회 심의를 통해 이를 초과할 수 있도록 하고 있다. 따라서 용적이양제 도입 시 법률 개정이 필요할 가능성이 있지만, 현행 제도 내에서도 일정 부분 운영이 가능하다는 분석도 있다.
김 교수는 "이미 법률상 결합건축이 도입된 만큼, 도시계획위원회 등의 공동 심의를 거치면 용적률 상한을 초과하는 방안도 가능하다"고 말했다.
한편 이날 콘퍼런스에서는 용적이양제를 둘러싼 다양한 의견이 논의됐다. 토론에는 ▲정진훈 국토교통부 도시정책과장 ▲최종덕 전 국립문화재연구소 소장 ▲전진원 법무법인 율촌 변호사 ▲이정훈 이지스자산운용 대외협력 대표 등이 참여해 제도 도입 방향을 논의했다.
dosong@newspim.com
