[세종=뉴스핌] 김기랑 기자 = 온라인 플랫폼의 우월적 지위 남용을 규율하는 현행 '거래상지위 남용행위' 제도가 플랫폼 현실과 맞지 않는다는 지적이 제기됐다. 피해자를 일일이 특정해야 하는 현행 절차가 실무상 비효율적일 뿐 아니라, 플랫폼 거래의 특수성을 고려하지 못해 실질적 피해 구제에도 한계가 있다는 분석이다.

한국개발연구원(KDI)은 22일 발표한 '온라인 플랫폼 거래상지위 남용행위 규제 개선 방향' 보고서를 통해 "플랫폼의 남용행위는 다수 이용 사업자에게 광범위하게 영향을 미치며, 전통적 기업을 전제로 한 현행 규제 체계는 실효성에 한계가 있다"고 지적했다.

◆ 플랫폼, '이용 사업자' 전반에 공통 영향 미쳐…피해자 특정 한계

거래상지위 남용행위는 거래에서 상대적으로 우월한 위치에 있는 '갑(甲)'인 사업자가 '을(乙)'인 거래 상대방에게 부당한 조건을 강요해 이익을 착취하는 행위를 말한다. 공정거래위원회는 이를 제재하기 위해 먼저 해당 사업자에게 '거래상지위'가 존재하는지를 판단하고, 그 행위가 상대방에게 부당한 거래 조건을 강제했는지를 살핀다.

이때 거래상지위는 시장 전체에서의 '절대적' 지위가 아니라, 거래 상대방과의 관계에서 형성되는 '상대적' 지위로 평가된다. 거래 상대방이 특정 사업자에 얼마나 의존하고 있는지(거래 관계의 구속성)와 두 사업자 간의 규모·정보력 차이(경제력 격차)가 핵심 판단 기준이다.

KDI는 이런 기준을 플랫폼에 적용하기 어려운 이유가 플랫폼의 거래 구조가 전통적인 '1대 1' 계약 관계와 다르기 때문이라고 설명한다. 플랫폼은 개별 사업자와 협상하기보다 모든 이용 사업자에게 동일하게 적용되는 거래 규칙을 일괄 제정·변경할 권한을 갖는다. 다수의 이용자에게 광범위하게 영향을 미치는 구조라 피해자가 누구인지 특정하기 어렵고, 피해 양상도 개별적으로 측정하기 힘들다는 것이다.

이에 대해 조성익 KDI 선임연구위원은 "플랫폼의 능력은 거래 상대방에 대해 제한적으로만 영향을 미치는 능력이 아니라, 이용 사업자 일반에 공통적으로 영향을 미치는 능력이다. 따라서 일단 남용행위가 발생하면 불특정 다수의 일반 피해자가 발생할 수 있다"며 "입점업체 일반이 피해를 입는 상황에서 乙을 특정하도록 강제하는 것은 조사를 매우 어렵게 만든다"고 지적했다.

KDI는 플랫폼 규제의 두 번째 핵심 쟁점으로 '효율성 증진 효과의 고려 부재'를 꼽았다. 전통기업의 갑질 행위는 착취로 규정되지만, 플랫폼의 거래 조건 변경은 소비자나 다른 이용자 집단에게 직접적인 이익으로 작용할 가능성이 있다는 것이다. 예컨대 배달 앱이 소비자와 자신이 일부 부담하던 배달 수수료를 음식점에 전부 부담시켰으나 음식점에서 이를 음식 가격으로 전가하기 쉽지 않은 경우, 이는 음식점에는 매우 불리하지만 소비자들에게는 이로울 수 있다.

조 연구위원은 "통상 甲 지위에 있는 전통기업은 乙 지위에 있는 거래 상대방의 유일한 거래처지만, 플랫폼은 한쪽 이용자(입점업체)가 다른 쪽 이용자(소비자)를 만나게 해주는 유력한 통로"라며 "플랫폼의 거래상지위 남용행위는 다른 면 이용자나 같은 면의 다른 이용자들에게 직접적이고 즉각적인 혜택으로 나타날 가능성이 있다"고 분석했다.

이렇듯 플랫폼의 특성을 고려하지 않은 채 남용행위 피해자를 특정하도록 요구하고, 효율성 증진 가능성을 외면하는 현 제도적 한계가 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있다는 지적이다. KDI는 이런 방식이 플랫폼 시장의 경제적 현실과 맞지 않아 불공정행위를 제대로 포착하지 못하고, 오히려 전체 거래 질서의 후생을 저해할 위험이 있다고 내다봤다.

조 연구위원은 "플랫폼이 거래상지위를 남용할 힘과 자제할 유인이 모두 거래 상대방을 특정하기 어려운 일반 규칙 제정 권한에서 나온다는 점에서, 피해기업을 특정하라는 것은 경제적 현실과 부합하지 않는 측면이 있다"며 "효율성 증진 가능성 면에서도 전통적인 갑질 규율을 플랫폼에 그대로 적용할 경우, 효율성이 오히려 악화되면서 경제 전체 후생이 감소할 가능성이 있다"고 우려했다.

◆ 새로운 규제 접근 필요성…심사 시 '효율성 증진 효과' 함께 고려

KDI는 이런 쟁점들을 해소하기 위해서는 플랫폼의 구조적 특성을 반영한 새로운 규제 접근이 필요하다고 제언했다. 우선 피해자 특정 부담을 완화해 불특정 다수에게 미치는 피해를 실질적으로 다룰 수 있도록 해야 한다고 강조했다. 플랫폼의 남용행위는 이용자 집단 전체에 영향을 주기 때문에, 피해자 일반의 공통된 사정이 인정되는 경우에는 개별 피해자를 일일이 특정하지 않아도 거래상지위를 인정할 수 있도록 제도를 보완해야 한다는 것이다.

또 거래 질서에 미치는 영향을 함께 평가하도록 제도화할 필요가 있다고 지적했다. 플랫폼의 특정 사업전략이 광범위한 시장 참여자에게 미치는 부정적 영향이 일정 수준 확인된다면, 개별 피해 규모가 작더라도 공정한 거래 질서의 왜곡으로 볼 수 있다는 취지다.

이에 관해 조 연구위원은 "피해자가 광범위하게 발생한 경우라면 공정한 거래 질서에 미치는 부정적 영향이 상당할 가능성이 크다"며 "부당성 요건으로 기존 거래 내용의 불공정성에 '경쟁 제한성'을 추가하는 방안 등을 고려해볼 수 있다"고 첨언했다.

아울러 효율성 증진 효과를 심사 과정에서 함께 검토할 수 있는 절차를 도입해야 한다고 제시했다. 플랫폼의 남용행위가 일부 입점업체에는 불리하더라도 다른 이용자나 소비자에게 편익을 가져오는 경우가 있으므로, 이를 종합적으로 고려해야 경제 전체의 후생이 훼손되지 않는다는 설명이다.

조 연구위원은 "플랫폼의 사업 전략에는 피해 거래 상대방 외에도 매우 직접적이고 즉각적인 이해 당사자들이 존재한다"며 "이들에게 긍정적 효과가 발생했는데도 이를 무시하는 것은 오히려 경제와 시장 전체의 효율성을 훼손하는 결과를 낳는다"고 언급했다.

KDI는 장기적으로 '시장지배적지위 남용행위' 중심의 규율로 전환할 필요성이 있다는 주장도 내놨다. 시장 점유율보다 거래조건 변경 능력과 이용자 수, 중개 거래액 규모 등으로 시장력을 판단하는 새로운 제도 설계를 통해 플랫폼이 가진 절대적 영향력을 합리적으로 규율해야 한다는 것이다.

조 연구위원은 "전통기업의 경우 시장 점유율 50%가 시장지배적사업자 인정의 기준으로 사용되고 있으나, 플랫폼은 시장 점유율이 높지 않은 경우에도 시장력을 행사할 수 있는 경우가 많다"며 "최근 유럽 국가들처럼 우리나라도 온라인 플랫폼의 착취남용 행위를 시장지배적지위 남용행위 규제로 규율하는 것에 대한 연구를 할 필요가 있다"고 강조했다.

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