[서울=뉴스핌] 정영희 기자 = 개발제한구역(그린벨트)이 대도시가 무분별하게 퍼지는 것을 막고 녹지를 지키는 데 일정한 역할을 했다는 연구 결과가 나왔다. 다만 개발 수요가 높은 지역에서는 결국 그린벨트가 순차적으로 풀리면서 외곽 개발이 이어졌다.

25일 국토연구원은 '개발제한구역 제도의 효과 분석과 향후 과제' 보고서를 통해 이 같이 밝혔다.

그린벨트는 1971년 도시의 무질서한 확산 방지와 도시 주변 자연환경 보전 등을 목적으로 도입됐다. 이후 주택공급과 경기부양, 균형발전 등 여러 정책 목적에 따라 운영 성격이 달라졌다.

연구진은 1985~2020년 위성영상을 토대로 주요 대도시권의 개발 양상을 분석하고 그린벨트는 없었다는 전제로 시뮬레이션을 진행했다. 그 결과 중심도시의 경계를 물리적으로 제한해 내부를 응집적으로 개발하도록 하는 효과가 있었다. 수도권 중심도시의 도시화 비율은 1985년 약 7%에서 2020년 약 84%로 높아졌고, 중심도시의 개발도 높은 응집도를 유지했다.

도시권 전체로 범위를 넓히면 한계가 드러났다. 그린벨트가 없다고 가정해도 개발 가능성이 높은 토지는 결국 개발되는 것으로 나타났다. 시뮬레이션에서 개발 가능성이 높게 나온 곳 상당수는 이후 수도권 내 3기 신도시나 부산 제2에코델타시티 등 실제 해제지역과 비슷했다. 

유재성 국토연구원 부연구위원은 "그린벨트의 효과가 개발 자체를 막았다기보다 시점을 늦추는 데 가까웠다는 의미"라며 "현재의 외연 확산 억제 효과는 개발 시점의 지연에 가깝다"고 평가했다.

수도권과 부산권에서는 2000년 이후 그린벨트 해제지역으로 인구와 일자리가 유입되면서 개발지가 흩어지는 양상이 드러났다. 2000~2020년 수도권 전체 인구 증가분의 23.1%, 부울경 증가분의 32.3%가 그린벨트 해제지역에서 발생했다.

자연환경 보전 효과는 비교적 뚜렷했다. 1985~2020년 주요 대도시권의 수림은 모두 842.45㎢ 줄었으나 그린벨트 내부 감소분은 95.82㎢에 그쳤다. 감소한 수림의 약 89%가 그린벨트 밖에서 발생한 셈이다. 시뮬레이션에서도 그린벨트가 없을 경우 숲의 핵심 영역이 줄고 경계부가 늘어나 숲이 작은 조각으로 나뉘는 수림 파편화가 심화됐다.

그린벨트 내 녹지는 실제 여가 공간으로도 활용됐다. 구역 내 도시공원의 휴일 방문객은 평일보다 91.7% 증가해 일반 지역 도시공원의 증가율 42.6%를 크게 웃돌았다. 방문 거리도 일반지역보다 약 1.5~3.5㎞ 길어 대도시권 차원의 광역 여가 공간 역할을 하는 것으로 분석됐다.

연구진은 이를 토대로 그린벨트 정책의 목적을 '도시 확산 억제'에서 '도시권 성장관리'로 전환해야 한다고 제안했다. 환경평가 등급이나 개별 개발사업을 중심으로 해제 여부를 판단하는 방식만으로는 광역적인 공간구조를 관리하기 어렵다는 판단이다.

유 부연구위원은 "도시권 차원의 성장 방향과 공간구조를 사전에 합의·결정하는 체계가 필요하다"며 "그린벨트를 해제와 존치로만 구분하기보다 보전·관리·활용 등으로 세분화하고 자연환경 보전과 도시 확산 억제를 하나의 성장관리 체계로 통합해야 한다"고 제언했다.

chulsoofriend@newspim.com