[서울=뉴스핌] 양태훈 기자 신도경 기자 = 국민연금기금운용위원회(이하 기금위)가 올해 국내주식 운용 기준을 잇달아 바꾼 가운데 당시 의사결정의 독립성과 위험관리 적정성이 검증대에 올랐다.

기금위는 올해 1월 보유 자산의 비중이 허용범위를 벗어났을 때 매매로 되돌리는 리밸런싱을 한시적으로 유예했다. 지난 5월에는 국내주식 목표비중과 허용범위를 높이고 하루 최대 리밸런싱 규모도 줄였다. 기금 규모가 커진 만큼 대규모 매매에 따른 시장 충격을 줄이겠다는 취지였다.

기금위원장인 정은경 보건복지부 장관은 올해 1월 26일 열린 2026년도 제1차 국민연금기금운용위원회에서 "기금이 시장에 미치는 영향도 커지고 있어 점검이 필요한 시점"이라고 밝혔다. 기금 수익을 높이면서 시장에 미치는 영향도 관리하겠다는 설명이었다.

그러나 이후 국내 증시가 급락하고 국민연금의 국내주식 보유액과 전체 기금 수익률도 낮아지면서 기준 변경의 적절성을 둘러싼 논란이 커졌다. 상승장에서 국내주식 보유를 더 허용하는 결정에 정부의 증시 부양 의도가 반영된 것 아니냐는 의혹과, 당시 하락 위험을 충분히 검토했느냐는 지적이 제기됐다.

지난 14일 국회 보건복지위원회의 국민연금공단 국정감사에서는 리밸런싱 유예의 적절성과 관련 자료 제출을 놓고 여야가 대치했다. 국민의힘은 기금위 회의록과 유예 여부에 따른 수익률 비교자료 제출, 김용범 전 청와대 정책실장 증인 채택을 요구했다. 반면 민주당은 투자전략 노출과 금융시장 불안을 우려하며 회의록 제출에 반대했다. 기금 규모가 커진 상황에서 기존 규칙을 기계적으로 적용하기 어려웠다는 점도 들어 결정의 배경을 옹호했다.

정 장관은 지난 20일 열린 제7차 기금위에서 주식시장 변동성에 따른 국민의 우려를 인정하면서도 장기 성과를 강조했다. 국민연금이 국내외 주식과 채권, 대체투자 등 다양한 자산에 투자하는 장기 투자자라는 점을 들며 "전체 자산의 수익률을 장기적이고 종합적으로 평가할 필요가 있다"라고 말했다.

문제는 시장 충격을 줄이겠다며 국내주식 보유 비중을 더 높게 허용하면서 주가 하락 때 기금이 떠안을 위험도 충분히 따졌느냐다. 매도 물량을 줄여 시장 충격을 덜더라도 더 보유한 주식의 가격이 떨어지면 국민의 노후자산에 부담이 돌아올 수 있다. 누가 기준 변경을 주도했고, 매도 부담 완화와 손실 위험을 어떻게 비교했는지가 이번 논란의 핵심이다.

◆ 국내주식 목표비중 14.4%에서 14.9%, 다시 20.8%로

올해 기금운용계획상 국내주식 목표비중은 당초 14.4%였다. 기금위는 지난 1월 26일 열린 제1차 회의에서 이를 14.9%로 높였고, 올해 5월 28일 열린 제5차 회의에서는 20.8%로 이를 다시 상향했다. 5월 조정 폭은 5.9%포인트로 당초 계획보다 6.4%포인트 높아졌다.

기금위는 1월 조정의 배경으로 외화 조달 부담과 외환시장의 수요 우위를 들었다. 해외주식 목표비중을 38.9%에서 37.2%로 낮추면서 국내주식 목표는 전년도와 같은 14.9%로 조정했다는 설명이다. 

해외주식 목표비중을 낮춘 데에는 국민연금의 달러 조달이 외환시장에 미칠 영향도 고려됐다. 당시 달러/원 환율은 지난해 말 안정화 조치로 1430원대까지 내려갔다가 1월 들어 다시 1470원대 후반으로 올랐다. 이런 상황에서 국민연금이 해외투자를 위해 시장에서 달러 매입을 늘리면 환율 상승 압력을 더할 수 있었다. 기금위는 외화 조달 부담과 달러 수요가 우세한 시장 여건을 감안해 해외주식 투자계획을 조정했다는 설명이다.

기금위는 이날 회의에서 전략적 자산배분(SAA) 허용범위를 벗어났을 때 시행하는 리밸런싱도 한시 유예했다. SAA 허용범위는 자산군별 기준비중이 시장 변동에 따라 목표에서 벗어나는 것을 인정하는 범위다. 리밸런싱은 이 범위를 벗어났을 때 매매 등을 통해 다시 범위 안으로 조정하는 절차다.

기금위는 국내주식 비중이 목표보다 높아진 상황에서 조정매매가 이어지면 시장에 과도한 영향을 줄 수 있다고 설명했다. 종전 규칙이 마련된 2019년 약 713조원이던 기금 규모가 2025년 11월 말 약 1438조원으로 커져 매매의 영향도 확대됐다는 것이다. 국내 증시와 외환시장이 단기간 크게 변해 적정 허용범위를 판단하기 어렵다는 점도 유예 사유로 들었다.

김성주 국민연금공단 이사장도 지난 14일 국정감사에서 기존 규칙을 적용했을 경우의 매도 부담을 강조했다. 1월 리밸런싱을 유예하지 않았다면 "매일 8000억원 이상, 그러니까 전체 유가증권시장 거래대금의 10% 이상을 던져야 했을 것"이라고 말했다. 대규모 매도가 주가 하락을 유발해 시장에 충격을 주고 지금에도 손실을 초래할 수 있었다는 설명이다.

다만 기존 규칙을 손볼 필요가 있었다는 설명과 비중 조정 자체를 멈춰야 했다는 판단은 별개다. 허용범위를 넓히거나 하루 매도 규모를 줄여 시장 충격을 낮추면서 비중 조정을 이어가는 방안도 있었기 때문이다. 김 이사장의 설명은 종전 규칙에 따른 매도 부담을 강조한 것으로, 이러한 대안보다 조정을 유예해 국내주식 비중 상승을 허용하는 것이 기금의 장기 수익과 위험관리에 더 유리했다는 근거까지 제시한 것은 아니다.

◆ 6월 말 유예 종료…돌아온 것은 바뀐 규칙

기금위는 지난 5월 회의에서 리밸런싱 유예가 끝난 뒤 적용할 기준까지 바꿨다. 국내주식 목표비중을 14.9%에서 20.8%로 높여 올 6월 말부터 적용하고, 국내주식 SAA 허용범위도 한시적으로 확대하기로 했다.

목표비중을 높이면 주식을 팔지 않아도 목표 초과분이 줄어든다. 허용범위까지 넓히면서 종전 기준에서는 비중을 줄여야 했던 국내주식을 더 보유할 수 있게 됐다. 주가 상승으로 커진 국내주식 비중에 맞춰 운용 기준도 높인 셈이다. 매도 부담을 줄이는 과정에서 국내주식에 대한 투자 쏠림도 더 허용한 것이다.

하루에 리밸런싱으로 사고팔 수 있는 최대 규모도 줄였다. 국내주식 보유를 더 많이 허용한 데 이어 비중이 허용범위를 넘었을 때 이를 줄이는 속도까지 제한했다. 시장에 나오는 매도 물량은 줄일 수 있지만, 초과 비중을 해소하는 데 시간이 더 걸리고 그 사이 주가가 하락하면 기금의 손실 부담이 커질 수 있다.

국민연금 기금운용본부가 공시한 올해 4월 말·6월 말 '자산군별 포트폴리오 운용 현황 및 수익률'을 분석한 결과, 국내주식 평가액은 419조5000억원에서 543조2000억원으로 늘었다. 금융부문 전체 금액 대비 국내주식 비중도 같은 기간 25.13%에서 29.13%로 4.00%포인트 높아졌다. 평가액 변화에는 주가 변동과 매매 등이 함께 반영된다. 기준 변경 전후로 기금의 국내주식 투자 집중도가 높아졌음을 보여주는 수치다.

기금위는 상법 개정 등에 따른 국내 증시의 구조적 변화 가능성과 이미 높아진 국내주식 보유 비중을 목표 상향의 근거로 들었다. 약 4개월간 수익성과 안정성, 시장 영향을 검토하고 전문가 의견을 수렴한 결정이라는 설명이다. 확대된 SAA 허용범위는 기금운용 업무와 금융시장 안정에 미칠 영향을 이유로 공개하지 않았고, 연말 재점검을 예고했다.

정 장관은 제7차 국회 연금개혁특위에서 국내주식 목표비중은 14.9%였지만 실제 비중은 당시 약 29%로 격차가 컸다고 설명했다. 기존 목표를 유지하면 대규모 매도가 장기간 이어져 기금 수익과 시장에 악영향을 줄 수 있어 목표를 조정했다는 것이다.

다만 실제 비중 29%를 모두 목표에 반영한 것은 아니라고 강조했다. 정 장관은 "상법 개정 등 국내시장의 구조적인 변화가 있는 부분은 자산 배분의 목표 비중으로 흡수를 해서 조정을 하고 변동성에 대한 것은 리밸런싱을 조정해서 하는 걸로, 그렇게 두 가지로 나눠서 개편안을 마련했다"고 말했다.

반면 연금연구회는 지난 5월 28일 기금위 개최를 앞두고 낸 성명에서 국내주식 비중 상향이 장기적인 수익·위험 분석에 따른 전략적 선택인지, 당장의 매도 부담을 피하기 위한 조치인지 불투명하다고 지적했다. 국내 주식시장의 세계시장 내 비중과 한국 경제의 구조적 위험을 고려하면 국내주식 비중을 추가로 높이는 것은 국제적 분산투자 원칙에도 역행한다고 주장했다.

연금연구회는 "향후 국내 증시가 조정을 받을 경우 그 손실은 고스란히 미래 연금 수급세대가 떠안을 수밖에 없다"고 경고했다.

이어 "국내주식 투자 비율을 더 높이는 쉬운 선택 대신, 불편하더라도 스스로 세운 분산투자와 재정안정 원칙을 지켜 나가는 것이 연금제도에 대한 국민의 신뢰를 지키는 길"이라고 강조했다.

◆ 복지부 TF부터 기금위 의결까지…기준 변경의 경위는

운용 기준 변경 과정에서 복지부 태스크포스(TF)가 논의를 주도했다는 정부 관계자의 설명도 나왔다.

당시 사정을 잘 아는 정부 고위 관계자는 "기금운용본부가 과거 삼성물산-제일모직 합병 사태에 대한 후유증과 투자 손실·성과평가에 대한 부담 때문에 적극적인 운용 판단을 하는 데 소극적인 측면이 있었다"며 "이에 복지부가 관련 태스크포스를 구성해 자산배분 문제를 주도적으로 논의했고, 기금운용본부의 운용 방식에도 변화를 주문했다"고 말했다.

복지부는 기금운용 체계상 자산배분안 작성과 상정을 맡는 기관이다. 기금운용지침은 전략적 자산배분안 작성과 기금위 의안 상정을 복지부 장관의 업무로 정한다. 투자정책전문위원회와 실무평가위원회는 전문 검토와 사전 심의를 담당하고, 기금위가 최종 결정하면 기금운용본부가 이를 집행하고 위험을 관리한다.

목표비중 조정에 앞서 전문가 의견을 수렴하는 절차도 진행됐다. 복지부는 지난 5월 7일 기금위 세미나를 열어 학계와 시장 전문가의 국내 증시 전망을 들었다. 이스란 제1차관과 기금위·실무평가위원회 위원, 상근전문위원, 공단 관계자 등이 참석했다. 복지부는 수렴한 의견을 중기자산배분안과 위험관리 방향을 논의하는 데 참고하겠다고 밝혔다.

정은경 장관은 제7차 국회 연금개혁특위에서 투자정책전문위원회와 실무평가위원회의 검토, 전문가 자문 등을 거쳐 기금위가 의결했다고 설명했다. 사전 검토 과정에서 찬반 의견이 제시됐으며, 각 위원장이 검토 결과를 기금위에 보고했다고 밝혔다.

김성주 국민연금공단 이사장도 지난 14일 국정감사에서 노사와 가입자·수급자 등 다양한 대표가 참여하는 기금위의 논의를 거쳐 결정했다고 설명했다. 당시 전문가들이 국내 증시를 낙관적으로 전망한 가운데 리밸런싱 유예와 국내주식 비중 확대에 합의했다는 것이다. 정부 요구가 그대로 반영됐다는 지적에는 "정부의 주문 사항이 그대로 통과된 것을 경험해본 적 없다"고 답했다.

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